INSTAURER DES CAPACITÉS DURABLES DE MAINTIEN DE LA PAIX EN AFRIQUE

COLONEL DANIEL HAMPTON | CENTRE D’ÉTUDES STRATÉGIQUES DE L’AFRIQUE

Le colonel Daniel Hampton est conseiller militaire principal auprès du Centre d’études stratégiques de l’Afrique (CESA). Officier de carrière dans l’infanterie et officier spécialiste régional de l’Armée de terre des États-Unis, il a 29 ans de service à son actif. Il a notamment exercé les fonctions d’attaché à la Défense en Afrique du Sud, au Lesotho, au Malawi, au Swaziland et au Zimbabwe. Cet article est adapté d’une note de synthèse de 2014 du CESA sur l’Afrique. Il a été modifié pour correspondre au présent format.

Les États maintiennent une présence militaire pour défendre leurs frontières, dissuader les agressions, faire la guerre et remporter des victoires. Ce sont là des missions normalement associées aux capacités militaires classiques. Cependant, nombreux sont de nos jours les États qui sont susceptibles d’employer leurs forces armées dans le cadre d’opérations de soutien de la paix plutôt que dans des opérations militaires classiques. Plus de 100 pays fournissent des soldats pour appuyer les 16 opérations de paix des Nations Unies actuellement en cours. Des nations de plus en plus nombreuses entraînent, dotent en ressources et équipent leurs forces armées pour leur permettre d’acquérir les connaissances et les compétences militaires spécifiques qui sont requises dans les opérations de maintien de la paix. Il en est tout particulièrement ainsi en Afrique. Non seulement 78 pour cent de tous les soldats de la paix des Nations Unies sont actuellement déployés sur le continent africain, mais aussi près de la moitié des casques bleus sont Africains. Plus de 70.000 soldats issus de 39 différents pays du continent sont en service actif dans le cadre d’opérations de paix de par le monde. La plupart de ces opérations étant menées en Afrique, il est de l’intérêt des pays africains en matière de sécurité régionale d’y participer, de contribuer à la stabilisation et d’apporter leur assistance pour aider à définir l’environnement post-conflit.

La participation à une opération de maintien de la paix (OMP) peut également apporter des ressources complémentaires à des budgets de défense habituellement soumis à de fortes contraintes. Lorsqu’un pays contributeur de contingents déploie des forces, le paiement correspondant versé par les Nations Unies par soldat, associé aux remboursements concernant le matériel lui appartenant, lui procure un complément financier appréciable. Par exemple, la mise à disposition d’un bataillon classique de 800 soldats dans le cadre d’une OMP des Nations Unies peut rapporter au pays contributeur plus de 7 millions de dollars pour un déploiement de 6 mois. Les acteurs extérieurs (à savoir les pays occidentaux) voient dans l’apport de formation et de matériel aux gouvernements africains un avantage comparatif qui le rend préférable au déploiement de leurs propres troupes dans une zone de crise. L’apport de formation et d’équipements est non seulement perçu comme une initiative relativement peu coûteuse pour faire face à une crise de sécurité émergente ou existante, mais il a également pour effet de resserrer les liens de coopération en matière de sécurité avec des partenaires africains.

Cette intersection d’intérêts s’appuyant les uns les autres s’est traduite par une abondance de programmes, d’activités, d’exercices et d’événements visant tous à accroître les capacités de maintien de la paix sur le continent africain. Toutefois, le débat reste ouvert sur les effets tangibles et les bienfaits à long terme de ces efforts. S’il est exact que des capacités sont souvent créées ou renforcées pour faire face à des crises particulières ou en vue de missions précises, ces capacités et l’état de préparation opérationnelle sont souvent de courte durée, comme le prouvent le cycle récurrent des programmes de formation dispensés par les donateurs et l’incapacité fréquente de l’Union africaine à répondre rapidement aux crises émergentes. Une étude de l’UA sur la crise malienne de 2012-2013 déplore, par exemple, « l’incapacité de l’Afrique, malgré son engagement politique aux côtés du Mali, à faire face à l’urgence ».

LE PROBLÈME DU MAINTIEN DE L’ÉTAT DE PRÉPARATION

L’assistance au maintien de la paix fournie habituellement par les donateurs est souvent décrite comme étant des « programmes de formation et d’équipement ». Ils consistent généralement en la constitution par une armée africaine d’une cohorte composite de stagiaires africains, groupe pouvant, ou non, être le contingent qui sera déployé pour prendre part à une opération. Les instructeurs appartiennent normalement à des forces armées occidentales ou, cas relativement fréquent, à des sociétés militaires privées (SMP). Les équipements fournis à titre de don peuvent être ou ne pas être compatibles avec le matériel, les pièces détachées et les systèmes de maintenance dont est déjà doté le pays hôte. Un tel modèle produit, dans le meilleur des cas, des compétences épisodiques et passagères.

Les États-Unis sont le principal donateur. Par le biais de programmes tels que l’Initiative pour une capacité africaine de réaction aux crises (ACRI), le programme African Contingency Operations and Training Assistance (ACOTA) et l’Initiative mondiale pour les opérations de paix (GPOI), le gouvernement des États-Unis a formé plus de 250.000 soldats africains dans le domaine des opérations d’appui à la paix, à un coût d’environ 228 millions de dollars par an.

Ceci pourrait laisser penser qu’il existe actuellement un quart de million de soldats africains bien formés et disponibles pour des déploiements dans le cadre de missions de maintien de la paix. Or ce n’est pas le cas. En réalité, toutes les compétences militaires sont intrinsèquement éphémères. Un soldat de la paix formé dans le passé n’est pas un soldat de la paix formé dans le présent et un soldat de la paix formé dans le présent n’est pas non plus formé ni disponible pour l’avenir. Les soldats formés à effectuer des tâches accusent une dégradation de cette compétence au bout de 60 jours. On estime que, en l’absence de pratique ou de nouvelle formation, après 180 jours, la perte de compétence atteint 60 pour cent. Pour la formation à des tâches collectives (formation d’équipes), le taux de dégradation est encore plus rapide.

La cohésion du collectif est une qualité essentielle incontournable des capacités durables de maintien de la paix. Dans les contingents africains affectés aux missions de maintien de la paix, l’unité bénéficiaire de la formation est fréquemment une entité composite provenant de multiples organisations et complétée par des soldats isolés qui n’ont jamais reçu de formation tous ensemble. Dans un tel scénario, une fois la formation terminée, les soldats repartent dans leurs unités, la compétence collective de réalisation de tâches étant de ce fait pratiquement perdue. Lorsque l’entité formée est déployée immédiatement dans le cadre d’une opération d’appui à la paix, la rétention des compétences dure plus longtemps. Toutefois, au terme d’une rotation normale de 6 mois, l’entité ne peut plus être considérée comme une force de maintien de la paix formée si elle ne conserve pas sa cohésion et si elle ne bénéficie pas d’une formation de maintien en puissance.

Le maintien de la cohésion de l’unité après la phase de déploiement est difficile en raison de la réaffectation, de l’avancement, de la rétention et de la reconstitution. Il est donc d’une importance primordiale, pour assurer la présence de capacités durables de maintien de la paix, d’institutionnaliser la formation par le biais d’un système établi de formation militaire professionnelle (FMP). Or un tel système fait défaut dans de nombreux pays africains qui ne sont donc pas en mesure de dispenser une formation en complément de celle fournie par les partenaires internationaux. Il en résulte que les connaissances et l’expérience acquises se dissipent, les aptitudes ne sont pas renforcées et les capacités ne sont pas conservées.

La clé de la rétention des compétences de maintien de la paix réside dans la présence d’une capacité de formation autochtone et institutionnalisée. Le programme ACOTA des États-Unis reconnaît ce principe dans sa déclaration de mission, mais à ce jour, la création en Afrique d’institutions durables de formation au maintien de la paix n’a connu qu’un succès mitigé. Bien qu’au lancement du programme ACRI, en 1997, l’accent ait été résolument mis sur « la formation des formateurs », cette approche n’a jamais été pleinement appliquée. Lorsque le programme ACRI a fait place à l’ACOTA en 2002, le souhait de mettre en place une capacité institutionnelle est demeuré le même mais dans la pratique, le programme a surtout continué à procurer une formation à des soldats africains, non pas à produire des cadres instructeurs professionnels au sein des forces armées africaines. Les instructeurs qui dispensent des formations étaient toujours pour la plupart des Américains appartenant presque exclusivement à des SMP.

Trop fréquemment, dans les cas où l’approche retenue a été celle de la formation des formateurs, le pays partenaire africain n’a pas employé les instructeurs formés pour faire de la formation et un grand nombre de ceux-ci ont été réaffectés à d’autres postes ou déployés peu après avoir terminé la formation dispensée par les donateurs. À mesure que les États africains se font plus nombreux à affecter une partie de leurs forces de défense à des opérations de paix, plusieurs d’entre eux ont constaté l’utilité de se doter d’établissements spécialisés de formation au maintien de la paix. Si un partenaire extérieur est disposé à fournir des instructeurs, des supports de formation et des ressources pour une activité de formation ou un exercice spécifique, alors le pays hôte voit mal l’avantage qu’il y aurait à assumer en permanence les coûts de mise en place, de dotation en personnel et de fonctionnement d’un établissement de formation. Bien qu’il semble que cette approche pragmatique puisse se comprendre dans un contexte où les ressources allouées au budget de la défense sont limitées, c’est un modèle qui n’offre guère de possibilités de longévité institutionnelle. C’est pourquoi il est important que les centres de formation au maintien de la paix soient intégrés au sein d’un système de FMP plus vaste. Une telle approche permet de pérenniser davantage les capacités et produit des économies d’échelle au niveau des coûts d’un corps d’instructeurs à plein temps et des ressources de fonctionnement requises.

UN NOUVEAU MODÈLE

Un nouveau modèle d’assistance au maintien de la paix devra être axé sur la création et le soutien d’institutions autochtones, au sein desquelles une équipe d’instructeurs militaires professionnels formera les soldats qui composeront les contingents de maintien de la paix. Dans ce nouveau modèle, les tactiques, techniques et procédures de maintien de la paix seront intégrées dans la doctrine et renforcées à tous les niveaux d’un système de FMP. Les enseignements tirés et l’expérience issue des activités opérationnelles sont intégrés dans les cursus et les exercices d’entraînement. La véritable mesure du succès n’est pas le nombre des effectifs formés mais l’aptitude du pays à maintenir ses capacités et son état de préparation opérationnelle et à répondre à une demande de l’UA ou des Nations Unies.

Le temps où l’instruction de soldats africains est dispensée principalement par des soldats occidentaux devrait être révolu depuis longtemps. En fait, plusieurs forces armées africaines peuvent être très justement qualifiées de forces de maintien de la paix professionnelles n’ayant guère besoin de formation extérieure. Le Ghana, le Rwanda, le Sénégal et l’Afrique du Sud ont fourni presque constamment des contingents aux missions des Nations Unies depuis plus d’une décennie. L’intégration de ces enseignements, de ces compétences et de cette expérience dans les systèmes africains de FMP constitue la clé de la mise en place d’aptitudes et de capacités durables.

Le retrait des instructeurs occidentaux offre un autre avantage en ce qu’il favorise l’autonomisation et la légitimation des sous-officiers du pays hôte. La mise en présence d’un instructeur et d’une unité constituée sous-entend l’existence d’une relation expert/novice.

La formation d’un corps d’instructeurs professionnels avant la tenue d’une activité d’entraînement d’un contingent assure que l’expert reconnu en la matière n’est plus un sous-traitant américain mais un sous-officier de la force africaine responsable.

Les nouveaux impératifs d’affectation de soldats de la paix formés à des missions dans des pays tels que le Mali, la RDC ou la Somalie influeront naturellement sur les méthodes employées. On ne saurait ignorer l’impact à court terme des missions de formation et d’équipement pour préparer des milliers de soldats de la paix à des déploiements dans des zones touchées par les crises. Cependant, nous nous préoccupons ici des opportunités manquées de gains à long terme que devraient apporter les millions de dollars dépensés. L’adoption et l’application par les pays africains et partenaires d’une politique de renforcement des capacités institutionnelles se traduisent par une réduction de la demande de formation en réaction à une situation, du fait de l’augmentation du nombre de pays contributeurs de contingents qui maintiennent un état élevé de préparation opérationnelle. L’objectif doit être de créer des conditions propices à ce que les missions de formation et d’équipement soient l’exception et non la règle.

Plusieurs pays africains contributeurs de contingents aux Nations Unies, l’Afrique du Sud et le Nigeria pour n’en nommer que deux, se trouvent dans cette situation enviable de disposer à la fois d’un centre spécialisé de formation au maintien de la paix et d’un système complet de FMP jusqu’au niveau école de guerre inclus. Il reste toutefois à optimiser pleinement la relation entre l’expérience opérationnelle et l’enseignement institutionnel. En effet, il manque encore une organisation et un processus formels permettant de dégager des enseignements des expériences de terrain, de les analyser, puis de formuler et d’adapter des cursus de formation afin d’entretenir et d’améliorer les performances et les capacités.

L’International Peace Support Training Centre au Kenya et le Centre international Kofi Annan de formation au maintien de la paix au Ghana sont des exemples qui illustrent les succès remportés par les partenariats entre acteurs internationaux et États africains en matière de création de capacités de maintien de la paix. Bien que ni l’un ni l’autre de ces deux centres ne soit conçu pour dispenser des formations à des bataillons constitués, ce sont en revanche d’excellentes ressources pour une formation d’entretien. Financés principalement par des donateurs, ces centres sont des ressources sous-régionales qui dispensent des cours et des séminaires au niveau opérationnel et stratégique. Ces centres régionaux ne sauraient remplacer des capacités institutionnalisées de formation au maintien de la paix au sein d’un système militaire de FMP. Ils peuvent cependant apporter un complément efficace qui contribue à l’entretien et au maintien de compétences indispensables.

MAINTIEN EN PUISSANCE DE CAPACITÉS AFRICAINES DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le renforcement des capacités et des aptitudes étant un continuum et non un événement ponctuel, son bon déroulement exigera des changements de la part des gouvernements africains ainsi que des partenaires internationaux. Les deux parties devront faire en sorte que des ressources et une assistance soient apportées tout au long du cycle de vie du contingent de maintien de la paix, afin de maximiser la rétention des compétences et de l’expérience pour les futures unités. En conséquence, outre les interactions durant les phases de pré-déploiement et de post-déploiement, il conviendrait que les mentors rendent visite à l’unité sur son théâtre d’opération, pour déterminer l’adéquation du programme d’instruction de pré-déploiement et le modifier au besoin.

Les programmes appuyés par les donateurs visant à renforcer les capacités des troupes africaines de maintien de la paix exigent une approche collective. L’assistance doit être coordonnée avec d’autres efforts internationaux et régionaux. L’assistance internationale doit se fonder au départ sur une liste de référence des normes de maintien de la paix établies par les Nations Unies et l’UA (le manuel à l’usage des bataillons d’infanterie des Nations Unies intitulé United Nations Infantry Battalion Manual est un excellent document de base indiquant les compétences fondamentales que doivent posséder les soldats). On peut, à partir de cette liste de référence, formuler un programme d’instruction adapté aux tactiques, aux techniques, aux procédures en vigueur et à l’expérience du pays hôte.

Les décideurs africains devraient identifier de façon sélective les partenariats bilatéraux susceptibles de leur apporter une valeur ajoutée sous forme d’expertise ou de ressources transférant des capacités uniques ou supérieures. Les compétences militaires individuelles de base et les aptitudes à réaliser des tâches collectives classiques des OMP peuvent s’enseigner, et il est possible d’atteindre un bon niveau de compétence de manière relativement simple et structurée. Il existe des programmes d’instruction approuvés par les Nations Unies que tout corps d’instructeurs compétent peut adopter et appliquer. En revanche, la formation requise pour l’exécution de tâches et la résolution de problèmes plus complexes associés aux opérations d’appui à la paix ne peut s’acquérir par simple mémorisation. Par exemple, la lutte contre les engins explosifs improvisés (EEI), la neutralisation des explosifs et munitions (NEM) et le renseignement, la surveillance et la reconnaissance (RSR), sont des compétences que les États-Unis peuvent offrir pour accroître les capacités africaines en matière de maintien de la paix au-delà des compétences militaires de base. Bien que ces aptitudes aient été affinées par les forces américaines lors d’opérations anti-insurrectionnelles, elles s’avèrent de plus en plus applicables dans le cadre des OMP. Les menaces et les situations auxquelles font face les soldats de la paix au Mali, dans l’est de la RDC et en Somalie sont de plus en plus asymétriques, impliquant des acteurs non étatiques qui possèdent des capacités, des équipements et des technologies à des niveaux variables.

Ce type d’assistance à la sécurité est trop souvent, malheureusement, regroupé dans la vaste catégorie des programmes de « lutte contre le terrorisme », ce qui est d’une part trop limitatif et peut d’autre part avoir des connotations négatives. Il est important de prendre en considération toute la gamme des capacités exigées dans le cadre des OMP de façon à ne pas catégoriser trop étroitement certaines activités d’assistance et certains ensembles de compétences militaires.

Il est également utile, lors de l’établissement de partenariats d’assistance militaire, d’examiner le rôle des SMP. L’emploi de soldats plutôt que de sous-traitants civils pour la formation aux OMP offre plusieurs avantages pour les pays africains comme pour les pays donateurs. Bien que les SMP soient parfaitement compétentes pour dispenser la plupart des formations en respectant les mêmes normes que les instructeurs militaires, des différences apparaissent lorsque l’on compare les effets à court terme et à long terme. On ne saurait sous-estimer la valeur des liens professionnels forgés lors des interactions entre soldats. Au niveau du soldat, le partage d’expériences et d’expertise durant les exercices militaires est mutuellement bénéfique. Bien que les SMP remplissent un rôle complémentaire de celui des militaires lors des activités de formation, la valeur des contacts entre militaires perdure au-delà des strictes limites de la formation.

La pierre angulaire des capacités durables de maintien de la paix est la capacité institutionnelle de formation. Le modèle générique de formation au maintien de la paix, sous sa forme la plus simple, s’articule en trois phases. Lors de la première phase, celle de la formation des formateurs, il est fait appel à des experts étrangers en la matière pour dispenser, selon les besoins, une formation à un corps d’instructeurs du pays hôte. Durant la seconde phase, celle de la formation des soldats de la paix, les formateurs internationaux observent et encadrent les instructeurs africains, se limitant à jouer un rôle passif faisant intervenir peu d’interaction, voire aucune, avec les stagiaires. La troisième phase, et la plus difficile, celle de l’entretien de la formation, exige de conserver durablement un corps professionnel d’instructeurs au sein des forces africaines. Ceci requiert de la volonté de la part des hauts responsables de la défense et des forces armées et nécessite souvent une restructuration de l’organisation au sein de la force pour créer des postes d’instructeurs des armées qui soient permanents et valorisants, avec des perspectives d’avancement.

Idéalement, ce corps professionnel de formateurs au maintien de la paix se situerait dans le système de FMP d’une force de défense et se trouverait dans une école ou un centre institutionnalisé de formation au maintien de la paix. En outre, le cursus de formation au maintien de la paix devrait être intégré à tous les cours de perfectionnement professionnel (tels que les cours pour commandants de peloton et de compagnie, collèges d’état-major, cours pour sous-officiers). Si cette solution convient aux forces de défense bien établies et bien dotées en ressources, les forces moins bien loties peuvent toutefois, elles aussi, institutionnaliser le programme de formation en l’absence d’installations physiques dédiées ou d’un système de FMP complet. Un corps de formation au maintien de la paix organisé en équipe mobile de formation peut efficacement préparer et former les unités de façon à en pérenniser les capacités.

Les États africains doivent mieux tirer parti de l’aide des donateurs pour accroître puis entretenir l’état de préparation opérationnelle de leurs forces armées. Les soldats africains constituent la meilleure ressource pour former des soldats africains. De surcroît, les États africains doivent se garder de prendre l’habitude de dépendre de l’appui des donateurs pour participer aux missions des Nations unies ou de l’UA. Il est de leur intérêt de mettre en place et d’entretenir des capacités autochtones pour produire des soldats de la paix formés et prêts. De même, les pays donateurs devront, à un moment donné, mettre un terme au cycle apparemment perpétuel de formation de centaines de milliers de soldats de la paix africains, provenant souvent de la même poignée de pays, qui n’a que peu d’effets durables. L’établissement de capacités de maintien de la paix durables et institutionnalisées au sein des forces de défense africaines constitue le véritable intérêt commun aux deux parties. Ainsi, il est temps de dépasser le stade des missions de formation et d’équipement de nature réactive pour créer des capacités durables.