Le Développement D’un Modèle Africain Pour La Paix

PERSONNEL D’ADF

Pendant des dizaines d’années, les Nations unies étaient l’institution principale qui supervisait les missions de maintien de la paix en Afrique. Mais l’ONU n’a pas créé de nouvelle mission depuis 2014 et ses missions au Mali et en République démocratique du Congo ont été forcées de se retirer alors que l’insécurité est en hausse et les pays hôtes expriment leur résistance.

À mesure que l’ONU se retire, les institutions africaines s’engagent. L’Union africaine et les organisations régionales supervisent 10 opérations de paix avec plus de 70.000 femmes et hommes déployés dans 17 pays. En 2022, l’UA a lancé 4 opérations de paix, égalant ainsi son record précédent pour le nombre de nouvelles missions.

De nombreux observateurs affirment maintenant que les interventions sur le continent seront conduites par des Africains à l’avenir. Dans les meilleurs des cas, ces missions sous l’égide des institutions africaines, pourvues principalement en soldats africains, sont agiles, rapides dans leur réponse et désireuses d’engager agressivement l’ennemi d’une façon qui n’est pas démontrée par les missions de l’ONU.

Le Dr Andrew Yaw Tchie de l’Institut norvégien des affaires internationales écrit dans un article pour le journal Global Governance : « Les PSO [opérations de soutien à la paix] conduites par les Africains ont démontré une vaste expérience, des aptitudes, des capacités et des connaissances, malgré leurs ressources et leurs finances limitées. Les PSO conduites par les Africains sont positionnées de façon unique, non seulement pour s’ajuster et s’adapter mais aussi pour devenir un atout crucial afin d’affronter l’instabilité future et de continuer à combler les lacunes que les PKO de l’ONU n’ont pas pu complètement combler avec succès. »

Les gardiens de la paix africains sont déjà parmi les plus expérimentés et éprouvés des champs de bataille du monde. En 2000, les gardiens de la paix africains constituaient environ 20 % de toutes les forces des missions de l’ONU. En 2020, ce chiffre a dépassé 50 %.

Mais on se pose toujours des questions sur la façon dont la prochaine génération de missions seront construites et mandatées. Quels types de crise chercheront-elles à adresser ? Qui les financera ? Peuvent-elles œuvrer pour résoudre les conflits par le dialogue ? Alors que les responsables définissent la route à suivre, un modèle africain unique se développe concernant comment, quand et où intervenir.

Des formes différentes pour différents problèmes

L’un des avantages des missions conduites par les Africains est leur polyvalence. Il y a des missions à grande échelle mandatées par l’UA, telles que la mission en Somalie qui a commencé en 2007 et a inclus jusqu’à 20.000 soldats. Il y a aussi des missions plus réduites autorisées par les communautés économiques régionales (CER), par exemple l’intervention de 630 personnes de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (Cédéao) en Guinée-Bissau, créée pour aider à stabiliser le pays à la suite d’une tentative de coup d’État. Finalement, il y a des missions ponctuelles bâties avec une coalition de pays pour riposter à une menace commune telle que le terrorisme ou le banditisme. Un exemple en est la Force multinationale mixte de 10.000 personnes composée de pays du bassin du lac Tchad en réponse au terrorisme et au crime.

L’Architecture africaine de paix et de sécurité de l’UA guide ces missions mais beaucoup sont aujourd’hui essentiellement indépendantes de l’UA. En date de 2023, seulement trois des dix opérations de paix dirigées par les Africains étaient mandatées par l’UA et soutenues financièrement et logistiquement par l’UA. D’autres, telles que la mission de la Communauté de développement d’Afrique australe au Mozambique (SAMIM), sont organisées par une CER tout en agissant dans le cadre de la Force africaine en attente (FAA) de l’UA.

Les observateurs déclarent que la tendance vers un contrôle plus local des missions est bien accueillie. Ils disent que les organismes régionaux et les pays voisins sont plus affectés par les résultats que des gardiens de la paix provenant d’une région éloignée.

Le major-général Richard Addo Gyane, commandant du Centre de formation de maintien de la paix Kofi Annan, déclare à ADF : « En ce qui concerne la mise en application de la paix, la motivation des pays contributeurs de soldats est cruciale. Si quelque chose se produit au Nigeria, je préférerais y aller et me battre parce que je sais que cela pourrait facilement affecter le Ghana. J’ai un intérêt dans ce combat. »

De même, ces coalitions régionales peuvent être créées et déployées plus rapidement que celles développées à l’aide d’un processus bureaucratique lent. Le protocole de 2002 ayant établi la FAA a demandé à chaque région du continent de pouvoir déployer un bataillon d’intervention dans un délai de 14 jours. Cette urgence était nécessitée par des actes antérieurs de violence massive dans lesquels l’intervention internationale étaient venue trop tard pour sauver la vie.

Bien que la structure de la FAA soit à des niveaux différents de préparation, le Dr Cedric de Coning, conseiller principal du Centre africain pour la résolution constructive des disputes et expert du maintien de la paix, déclare que la rapidité devrait être l’un des atouts principaux des opérations de paix conduites par les Africains. Il dit que les interventions sont plus efficaces lorsqu’elles emploient le modèle du « juste à temps », dans lequel les coalitions de pays sont bâties pour intervenir rapidement lorsqu’une crise se déclenche.

« L’avantage comparatif de l’UA et de tous les pays africains est le fait qu’ils peuvent se déployer rapidement et sont désireux d’être plus robustes », selon lui.

Le Dr Tchie déclare que cette rapidité et cette autosuffisance sont un énorme changement comparé aux missions précédentes, lorsque les pays devaient attendre l’approbation d’un organisme international ou un commanditaire occidental. « Ils assument la majeure partie de la logistique et utilisent la majeure partie de leur propre matériel, dit-il à ADF. Ce sont des états de première ligne qui déploient leurs ressources afin de pouvoir participer à ces opérations. C’est très différent du modèle onusien traditionnel où vous attendez que tout le monde s’engage. »

Une philosophie de « non-indifférence »
En 2019, l’UA a adopté une doctrine des opérations de soutien à la paix qui explique qu’elle souhaite intervenir dans des scénarios que l’ONU évite traditionnellement. Le document souligne que l’organisme continental est passé d’une philosophie de non-intervention dans les affaires des états membres à une philosophie de « non-indifférence ».

« La non-indifférence signifie que l’UA et ses états membres ne resteront pas passifs et inactifs et pourront se déployer même s’il n’existe pas de paix à maintenir, pour empêcher et/ou répondre à des circonstances graves, notamment : les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le génocide, déclare la doctrine. Ceci est une obligation des états membres de l’UA. »

La doctrine permet aussi des interventions sans le consentement de l’état membre afin de mettre fin à des atrocités massives. Mais en pratique, l’UA n’est pas toujours intervenue lorsqu’un pays membre était en proie à une crise. Les guerres civiles en Éthiopie et au Soudan n’ont pas suscité de mission de l’UA. Les forces armées ont conduit des coups d’État sur le continent, essentiellement sans intervention de la part de l’UA ou d’une CER.

« Les opérations de paix dirigées par les Africains manquent souvent de respecter le principe fondateur de non-indifférence de l’UA face aux dirigeants qui, à cause des crimes de guerre, du génocide ou de la saisie anticonstitutionnelle du pouvoir, abusent les citoyens », écrit le Dr Nathaniel Allen dans l’article « Les opérations de paix conduites par les Africains : un outil crucial pour la paix et la sécurité » pour le Centre d’études stratégiques de l’Afrique.

Les missions conduites par les Africains démontrent une meilleure performance dans la lutte contre les groupes extrémistes violents. Six des dix-sept missions dirigées par les Africains au cours des dix dernières années ont été conduites en réponse à l’extrémisme islamique radical. Ces missions dans des lieux tels que le Mozambique, la Somalie et le bassin du lac Tchad suivent une approche dynamique et musculaire aux opérations de soutien de la paix. Elles sont différentes de celles de l’ONU : typiquement, cette dernière souhaite intervenir uniquement pour mettre en application un cessez-le-feu ou un accord de paix signé.

Les institutions africaines ont aussi démontré leur désir de lancer des opérations pour restaurer l’ordre constitutionnel, par exemple la mission de la Cédéao en Gambie en 2017. Des missions ont aussi été créées pour assurer des élections libres et équitables, en réponse à des catastrophes naturelles ou des crises de santé comme l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest, et pour réprimer les groupes extrémistes violents tels que l’Armée de résistance du Seigneur.

« Les opérations de paix dirigées par les Africains ne suivent pas d’approche systématique », écrit le Dr Allen.

Le défi du financement

Même lorsque la volonté d’intervenir existe, le financement reste un défi. De nombreuses missions conduites par les Africains dépendent fortement du soutien des donateurs.

Les recherches du Dr Tchie indiquent que la seule mission récente à être auto-financée est la SAMIM. Les autres missions ont nécessité un soutien pour durer plus de 30 jours. Ceci n’est pas surprenant puisque l’UA elle-même compte sur le soutien des donneurs pour environ 70 % de son budget et a déclaré que plus de 40 % des états membres ne versent pas leurs redevances annuelles. Le fonds de paix de l’UA créé en 2002 pour soutenir les opérations est sous-financé. Même l’objectif du fonds à hauteur de 400 millions de dollars est insuffisant pour les missions à long terme, selon les experts.

Il existe des raisons d’être optimiste. En décembre 2023, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté unanimement une résolution qui lui permettra de considérer un soutien pour le budget des missions de maintien de la paix dirigées par l’UA, au cas par cas.

Mais les observateurs pensent que les missions futures devront être autofinancées.

« En évitant de dépendre de leurs partenaires, les PSO conduites par les Africains peuvent réduire leurs frais de transaction, éviter la perte d’autonomie et concevoir les missions en fonction des moyens financiers des organismes et des états membres qui déploient ces opérations », écrivent les Drs Tchie et de Coning dans un article pour le Journal of International Peacekeeping.

La priorisation de la résolution des conflits

Bien que les missions dirigées par les Africains aient démontré leur capacité à combattre les insurrections et protéger les civils, le processus de construction d’une paix durable est souvent hors d’atteinte. Les missions conduites par les Africains sont principalement des missions militaires avec des objectifs militaires.

Bien que la plupart des missions de l’UA soient dirigées par un représentant civil du président de l’UA, leur personnel est presque entièrement militaire. Les missions ont une petite équipe de civils pour traiter des problèmes complexes à l’origine des conflits, notamment les affaires politiques, les questions juridiques, les besoins humanitaires, le désarmement, démobilisation et réintégration, et autres sujets.

Les Drs Tchie et de Coning pensent que ces missions futures devront prioriser une résolution politique des conflits et adresser les facteurs sous-jacents de l’instabilité. Ceci exigera un plus grand investissement dans la composante civile d’une opération de paix. Ils pensent que les efforts militaires devraient laisser de la place aux négociations. De cette façon, un accord politique durable pourrait émerger.

« Si les facteurs sous-jacents ne sont pas traités, le conflit ne sera pas résolu et la violence retournera », écrivent-ils.

Dans trop de pays, les missions ont été capables de faire taire les fusils, seulement pour constater le retour rapide de la violence parce que les belligérants n’avaient pas participé à un processus de paix et les facteurs sous-jacents de la violence n’avaient pas été traités. L’UA a des mécanismes pour l’alerte précoce et la médiation des conflits afin de résoudre les différends, mais les experts disent qu’ils sont sous-développés.

« Servir un projet politique ou un processus de paix est crucial pour la crédibilité et la légitimité de toute PSO dirigée par les Africains, écrivent les Drs Tchie et de Coning. Sans projet politique, il n’y a pas d’état final soutenable ou de stratégie de sortie. »

À mesure que les missions dirigées par les Africains évoluent, leur capacité de réponse aux menaces complexes aura des conséquences majeures pour la prospérité et la stabilité du continent.

« Il semble évident d’affirmer que la paix et la sécurité futures du continent dépendent de la croissance et de l’évolution continues des modalités africaines de prévention et de résolution des conflits, écrit le Dr Allen. Pour réaliser leur plein potentiel, l’UA, les CER et les états membres doivent renforcer les succès et traiter les lacunes des opérations de paix dirigées par les Africains. »